水利工作的新思路——水利部部长汪恕诚答《学习时报》记者问

　　简历

　　汪恕诚，1941年生，汉族，江苏溧阳人。研究生学历，高级工程师。 1965年4月加入中国共产党。1959年后在清华大学水利工程系学习，1968年后在水利电力部第六工程局一工区工作，1978年任一工区党委副书记，1980年任一工区副主任、党委副书记，1982年任电力工业部第六水电工程局党委副书记，1984年任水利电力部水利水电建设总公司党委副书记，1986年任水利电力部水利水电建设总公司副总经理、党组成员，水利电力部水利水电建设局副局长、党组成员，1987年任局长、党组书记。1988年任能源部水电开发司司长。1993年任电力工业部副部长、党组成员，1997年兼任国家电力公司副总经理、党组成员，1998年任国家电力公司副总经理、党组成员。1998年11月起任水利部部长。是中共第十六届中央委员。

防洪减灾的新策略

　　记者：前一阶段淮河流域的防洪工作取得了阶段性胜利。人们印象比较深的是，这次淮河防洪没有再提“严防死守”，而是强调通过“科学防控”来减弱洪水造成的灾害。在您看来，这一转变的意义在哪里？

　　汪恕诚：1998年长江发生大洪水后，我们对洪水问题进行了深刻的思考，对防洪工作做了战略性的调整，在防洪策略上作出的重大调整就是：在建设方面强调在流域生态系统重建的大框架下部署防洪建设；在管理方面运用系统论理论和风险管理方法，从控制洪水向洪水管理转变。作出这样的调整，体现了对洪灾认识的深化。

　　洪水灾害具有自然和社会双重属性，它们都是灾害的本质属性，缺一不成其为灾害。由此引申出统一协调的治理途径，即以工程技术措施改造洪水，同时调整社会经济发展以适应洪水。适应并非消极避让，而是同时尊重外界自然和人类社会，以求得社会可持续发展。人们已越来越意识到，通常所说的自然灾害其实并非都是自然发生的，也有人类活动的因素。灾害的双重属性进一步阐明了灾害的本质属性，这是一种哲学思维方面的进步，也是中国政府在1998年长江发生大洪水后对洪水问题进行深刻思考得出的结论。

　　纵观中国两千多年来江河防洪的策略，主流是依靠各种工程措施对洪水进行约束和疏导，其主导思想是与洪水斗争并战而胜之。历史经验告诉我们，人类希冀完全消除洪水灾害是难以做到的。人类要学会与洪水共处，与自然和谐共处。据《汉书·沟洫志》记载，早在公元前6年，中国的学者贾让就曾提出“古者立国居民，疆理土地，必遗川泽之分，度水势所不及……使秋水多，得有所休息，左右游波，宽缓而不迫”。意思是说，治河必须要适合洪水规律，人们生产生活也应避让洪水，迁到满足泄洪需要以外的地方去发展。用今天的话来讲就是工程措施与非工程措施相结合的治水理念。这一理念在2002年10月新修订的《中华人民共和国水法》中得到了体现。其中第十五条强调区域社会发展要和防洪规划相协调，也就是说，从防止水对人类的侵害，转变为在防止水对人类侵害的同时，要特别注意防止人类对水的侵害。

水利工作的新探索

　　记者：新中国成立50多年来，我国水利建设取得了举世瞩目的伟大成就。但是，这些年来，洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和水污染仍十分严重，水利面临的问题和矛盾趋于复杂。在这样的背景下，我们国家水利发展是否也要有新的思路？

　　汪恕诚：1998年以来，我们在中央水利工作方针的指导下，全面总结治水经验教训，认真分析水利面临的宏观形势，正确应对治水实践中出现的新问题，进行了一系列理论和实践探索。

　　通过对影响我国水利发展的宏观形势和客观环境变化进行及时分析和把握，我们认识到，经济全球化和我国加入世贸组织，使我国对外开放和国际经济技术合作进入新阶段；经过20多年的改革和发展，我国生产力水平有了明显提高，经济总量大幅度跃升，经济结构正在进行战略性调整；城市化水平逐步提高，人民生活实现从温饱到小康的历史性跨越；社会主义市场经济体制初步建立，正在向完善的社会主义市场经济体制阔步迈进；坚持依法治国、依法行政，社会主义法制建设逐步完善；国家提出全面实施科教兴国战略和可持续发展战略，科技进步在经济发展中的作用更加明显，可持续发展的观念深入人心，水资源短缺和水环境恶化成为经济社会可持续发展的严重制约因素。这些形势变化为水利发展创造了新的条件和机遇，也对水利工作提出了新的要求，客观上要求我们的思路和工作要适应这些变化。

　　几年来，水利工作面临的一系列重大任务，也促使我们以新的思路来寻求对策。如，1998年大水后如何搞好灾后重建，如何正确处理好人与洪水的关系；如何认识并解决严重的黄河断流问题；1999年以来我国北方地区连续干旱，特别是城市缺水严重，如何解决水资源短缺问题；实施西部大开发战略，重点加强基础设施和生态环境建设，西部地区的水利如何发展；北方地区连续发生严重沙尘暴，多次威胁京津地区，对遏制日益恶化的生态问题，水利有何作为；如何适应市场经济体制的要求，加强水利管理；如何规划和实施南水北调等重大水利工程；经济社会的信息化进程发展迅速，要以信息化带动工业化，如何加快水利信息化发展，促进水利现代化，等等。这些都是崭新的课题，需要我们作出回答。

发展水利的新思路

　　记者：那么，这种理论和实践上的探索，对于新的形势下发展水利事业取得了哪些新的认识成果？

　　汪恕诚：正是在适应宏观形势和客观环境变化当中，在寻求解决水利面临的新情况、新问题的对策当中，我们逐步形成了可持续发展水利的思路。可持续发展水利的思路主要包括以下几个方面：

　　一是治水中坚持人与自然的和谐相处。这实际上是经济发展要与人口、资源、环境相协调的要求在水利工作中的具体体现，是实施可持续发展战略对水利工作的要求。防洪问题上，既要治水又要规范人类自身活动，既要防洪又要给洪水以出路，坚持综合治理，在加强堤防和控制性工程建设的同时，积极退田还湖(河)、平垸行洪、疏浚河湖，城市防洪与城市景观建设紧密结合。用水问题上，要把生态用水提到重要议程，防止水资源枯竭对生态环境造成的破坏。对已形成严重生态问题的河流，采取节水、调整产业结构、调水等综合措施予以修复。要重视并充分发挥大自然的自我修复能力，实施退耕还林（草）、封山育林、休牧、轮牧、禁牧等措施，加快治理水土流失。

　　二是注重水资源的节约、保护和优化配置。水是基础性的自然资源，在我国，还是一种稀缺的资源。一个地区、一个流域具有客观存在的水资源承载能力和水环境承载能力。当经济社会发展到一定程度，水资源的开发利用达到一定程度后，水资源承载能力和水环境承载能力不足的矛盾就会突出暴露出来。缺水问题、有关水的生态环境问题，其实质就是承载能力不足。对水资源进行节约、保护和配置是提高和改善这种承载能力的有效措施。要改变对水资源“取之不尽、用之不竭”的观念。要从传统的“以需定供”转为“以供定需”。

　　三是逐步建立水权制度和水市场。在市场经济条件下，水资源的配置、节约、保护，不仅带来水资源供需关系的调整，更会带来经济利益关系的调整，必须有一套健全的制度来规范由此而产生的经济利益关系。要运用水权理论，加强水资源管理，提高用水效率，建设节水防污型社会。当前要认真抓好初始水权分配、用水指标、耗水定额、水价形成机制等基础工作，为建立水权市场奠定基础。

　　四是建立与市场经济体制相适应的水利工程投融资体制和水利工程管理体制。把管理的思想贯穿于工程规划到工程建成后管理的全过程，建立科学、良性的管理、运行、维护、发展机制，使水利工程能够长期发挥应有的效益。要通过对水利工程分类，科学界定水管单位的性质，对不同工程实行不同的融资方式和管理体制。公益性工程的投资和管理维护经费纳入公共财政支出，经营性工程则按照市场规则来运作。通过建立规范的建设和管理体制，使新的水利工程一开始就能良性运行，老的水利工程尽快走上良性运行轨道。

　　五是建立水资源统一管理体制。水是以流域为单元的，要协调上下游、左右岸、干支流之间的关系，统筹考虑水的多种功能，必须以流域为单元实行水资源统一管理，统一规划，统一调度。水的开发利用，包括防洪、治涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、污水处理及中水回用等各环节是紧密联系的，要科学合理配置水资源，必须对各个环节进行统筹考虑，实行区域范围内地表水与地下水、水量与水质、城市与农村水资源的统一管理，有条件的地方要实现涉水事务的统一管理。

　　六是以水利信息化带动水利现代化。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，也是我国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键环节。水利信息化可以提高信息采集、传输的时效性和自动化水平，是水利现代化的基础和重要标志。要适应国家信息化建设、信息技术发展趋势和流域管理与区域管理的要求，大力推进水利信息化的进程，全面提高水利工作的科技含量。

　　记者：您所说的这六个方面，既有治水理念的创新，又有比较系统的落实措施。

　　汪恕诚：应该看到，可持续发展水利的探索，源于实践，源于群众。治水实践中面临的新问题，促使我们进行实践探索和理论思考；治水理论的不断创新，有效地指导了治水实践；通过实践又不断丰富和完善了治水理论。还必须看到，中国的治水之路还很长，我们的探索只是刚刚开始。在今后的水利实践中我们要继续坚持可持续发展水利的思路，根据不断变化的情况进一步发展，使之更加丰富和完善。

小康社会的新要求

　　记者：十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，实现这样的奋斗目标，对水利发展提出了哪些新的要求？

　　汪恕诚：全面建设小康社会对新时期、新阶段的水利工作提出了新的更高的要求。水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水利是国民经济的重要基础设施，是实现可持续发展的重要物质基础。水利事业发展和水资源的可持续利用直接关系到全面建设小康社会目标的实现。水利面临新的形势和新的任务，肩负重大的历史使命。

　　十六大强调了可持续发展，把保护环境和保护资源列为基本国策。强调要加强基础设施建设和生态环境建设。对抓紧解决部分地区水资源短缺问题，建设南水北调工程提出了明确的要求。水是人民生活和社会生产所必需的基本资源，是生态环境的控制性要素。水资源的可持续利用直接关系全面建设小康社会目标的实现。如何让十几亿人比较方便地饮用清洁卫生的水，如何保障经济社会的防洪安全、供水安全，如何促进良好生态建设，这是水利肩负的光荣而艰巨的历史使命，也是水利发展新的历史机遇。我们必须增强责任感和使命感，以做好水利工作的实际行动为全面建设小康社会贡献力量。

　　十六大报告指出，“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”。当前和今后一个时期，水利工作要围绕服务全面建设小康社会的目标，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，坚持中央水利工作方针和新的治水思路，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、科学管理、全面节约、有效保护，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会提供有力支撑和保障。

水资源利用的新举措

　　记者：十六大报告强调“可持续发展能力不断增强”，强调“资源利用效率显著提高”。您刚才提到要“以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展”。在这方面水利部有哪些具体部署？

　　汪恕诚：实现可持续发展，水资源的可持续利用将是一个重要的物质基础。在这方面，我们提出要重点做好五个方面的工作。

　　一是优化配置。要做好全国水资源综合规划、全国防洪规划等重要规划的编制工作，为水资源管理和开发利用提供科学依据。进一步加强建设项目水资源论证工作，强化取水许可管理。加强流域和区域的水资源统一调度，协调好生活、生产和生态用水，做到既能满足经济社会发展的用水需要，又能保障水资源的永续利用。要特别做好黄河等北方水资源短缺河流的统一调度工作，确保黄河不断流，积极改善和恢复海河、黑河、塔里木河等流域生态。

　　二是全面节约。要切实把节水工作摆在突出位置，大力提高水资源的利用效率和使用效益。坚持把节水灌溉作为一项革命性措施来抓。会同有关部门，抓好工业和城市节水，加大企业节水技术改造力度，提高水的重复利用率，推动生产布局和用水结构调整，提倡清洁生产。积极推进节水型城市建设。加强用水的考核监督，限制和取缔不合理用水。抓好节水型社会试点，增加试点地区，以点带面，促进节水型社会建设。

　　三是有效保护。做好重要江河的水资源保护规划和水功能区划工作，确定河流水体的纳污总量，对污染物排放进行有效的总量控制。重点加强行政区界、主要江河湖库引排水口、入河排污口和地下水的水量、水质统一监测，对用水和排污进行有效监控。依法加强对江河湖泊入河排污口的管理。依法划定生活饮用水水源地保护区，严格限制保护区内的各项开发活动，严禁一切排污行为，确保城乡居民饮用水安全。加强对地下水超采区管理，尽快编制地下水超采区治理规划，启动地下水超采区生态治理保护工程，控制地下水开采量。加强城市河湖水系综合整治，搞好水环境建设，美化城镇人居环境。

　　四是加强基础。进一步加强水资源的调查评价和规划、勘测、设计等前期工作，提高成果质量。根据水资源、水环境承载能力和经济社会发展状况，抓紧制订各部门、各地区的用水指标和科学合理的用水定额，争取10年内建立起一整套指标体系。要加强水文水资源监测站网的规划和建设，逐步提高测报的自动化水平和准确快捷程度，重点做好水资源水量水质的同步动态监测和分析评价工作。加强对良好生态系统的标准、生态需水量、水资源和水环境承载能力、水库汛限水位动态控制、水旱灾害评价标准等基础研究。

　　五是统一管理。要大力推进流域水资源统一管理和区域水资源统一管理。加强规划的制定和实施的监督检查，制定明确的河流水资源配置原则和方案，建立有效的协商沟通机制，综合运用工程、技术、经济、行政和法律手段，建立权威、高效、协调的流域水资源统一管理体制。积极探索建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。

　　学习时报记者　李玉梅　范伟